我国节水灌溉发展的现状、问题与对策思考

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  ——中国灌溉排水发展中心成立25周年《中国水利》专辑（2010年增刊）

  我国淡水资源总量约２.８万亿m3，人均水资源占有量仅为2100m3，不足世界中等水准的１／３，且时空分布不均，水土资源不匹配。长江流域以北地区耕地占全国的６０％，人口占４６％，ＧＤＰ占４４％，而水资源仅占１９％。受全球气候平均状态随时间的变化等影响，近２０年来我国北方地区水资源明显减少。其中海河区地表水资源量减少４１％，水资源总量减少２５％。北方部分流域已从周期性的水资源短缺转变成绝对性短缺。全国灌区每年缺水300亿m3以上。据中国气象局预测，与2000年相比，2020年，我国年平均气温将升高0.5~0.7℃，降水的不确定性增大，水资源的供需矛盾更加尖锐。农业灌溉是用水大户，每年农业灌溉用水量占总用水的60%以上。

  未来10年，将是我国全面建设小康社会和构建社会主义和谐社会的关键时期，经济将保持比较高的上涨的速度，城镇化也属于加速发展阶段，人民生活水平将不断得到提高。因此，对水资源的需求必将维持一定的增长。依据《国家粮食安全中长期规划纲要（2008—2020年）》和《全国新增1000亿斤粮食生产能力规划（2009—2020年）》，到2020年，全国有效灌溉面积将达到9.4亿亩（6267万hm2）左右。按现状用水水平，需新增年灌溉用水240亿m3，加上现状年灌溉缺水300亿m3左右以及提高灌溉保证率还要增加的水量要求，2020年需新增灌溉用水600亿m3以上。但根据《全国水资源综合利用规划》，未来灌溉用水指标只能稳定在目前的3600亿~3700亿m3。显然，农业灌溉用水缺口较大。因此，农业灌溉只能走内涵发展的路子。

  我国农业正经历从传统农业向现代农业的转变，农业生产方式、农产品种类与品质、农业效益等都将随之发生深刻变化。灌溉现代化是农业现代化的重要组成部分，要求配套先进的节水灌溉技术，结合施肥与施药，实行适时、适量的精准灌溉，并与农业机械化相配套，逐步实现生产的全部过程的自动化和便利化。另外，水环境的改善和保护也一定要通过发展节水灌溉来实现。因此，解决我国水资源供需矛盾，确保国家粮食安全、生态安全和加快农业现代化进程，全力发展节水灌溉具有举足轻重的地位。

  “九五”以来，随着水资源供需矛盾的加剧，国家加大了节水灌溉的投入力度，全国节水灌溉得到了加快速度进行发展。截至2008年年底，全国灌溉面积达到9.3亿亩（6200万hm2），农田有效灌溉面积达到8.77亿亩（5847万hm2）。节水灌溉工程面积达到3.67亿亩（2447万hm2），其中，渠道防渗1.57亿亩（1047万hm2）、低压管道灌溉0.88亿亩（587万hm2）、喷灌0.42亿亩（280万hm2）、微灌0.19亿亩（127万hm2），其他0.61亿亩（407万hm2）。伴随着节水灌溉面积的增加，全国灌溉水利用系数得到了大幅度提升，由1995年的不到0.40提高到了2008年年底的0.483，形成年节水能力300亿m3。

  与“九五”、“十五”及“十一五”的前3年相比，节水灌溉无论是在形式上还是在内涵上均发生了深刻的变化，主要体现在：

  发展节水灌溉一定要采取水利、农业、农机、农艺等各项农业生产要素结合，工程、农艺、管理措施并举才能取得事半功倍的作用。这一些因素的有效结合，涉及水利、农业、环保、农机、财税等多个有关部门以及多个产业和多种技术的集成创新，一定要通过政府部门主导，各有关部门的协作才可以做到。目前，节水灌溉技术推广搞得好的、成规模发展的地区，均是在地方政府统一主导下，通过各部门通力协作，建立起有效的工作协调机制，才取得了显著的效果。新疆、内蒙古、河北、黑龙江、浙江、山东等地的成功实践均证明了这一点。

  经过“九五”以来节水灌溉技术的示范和推广，目前，节水灌溉技术推广已从单一的技术模式向综合集成模式转变，并且与农业种植结合更加紧密。如西北、东北地区的膜下滴灌技术，就是滴灌、农膜、施肥、农业机械铺设等多项技术的集成。山东省是多年的节水灌溉先进省，近几年来，各地将节水灌溉技术与管理措施结合，因地制宜形成了不同的节水灌溉综合集成技术模式。如引黄灌区坚持“以井保丰，以河补源，以库调蓄，节水灌溉”的方针，结合国家实施的灌区续建配套与节水改造项目，积极推行“骨干渠道节水改造＋田间节水工程规范化建设＋用水户参与管理”的节水灌溉综合发展模式。井灌区主要发展“低压管道化+射频卡自动控制”灌溉模式，实现了节水工程与管理技术的有机结合，取得了很好的节水效益。

  经过近十几年的发展，喷微灌技术已由过去分散、小面积应用示范发展为大面积规模化、区域化推广。以滴灌为代表的微灌技术已从过去大多数都用在大棚、果树等小规模的推广应用，演变为应用于大田，开始大规模成区域的推广。如新疆尔自治区、新疆生产建设兵团从2000年开始推广膜下滴灌，到2009年年底，该技术在新疆（包括兵团）已推广了近2000万亩（133.3万hm2），规划2020年前再推广喷微灌技术3000万亩（200万hm2）；内蒙古自治区将滴灌技术应用于马铃薯等大田作物，全自治区已推广马铃薯滴灌面积200万亩（13.3万hm2），2020年前，拟再推广喷微灌技术500万亩（33.3万hm2）；水利部正在组织编制东北四省（自治区）玉米重点种植区膜下滴灌发展规划，计划在2011—2015年，发展玉米膜下滴灌面积2000万亩（133.3多万hm2）。内蒙古、黑龙江应用大型喷灌机喷灌牧草、马铃薯及小麦，目前已推广近300万亩（20万hm2）。以区域优势作物为对象，大规模区域推进节水灌溉技术的趋势已经形成。

  微灌技术从20世纪80年代末就开始在胶东半岛的蔬菜、果树灌溉中得到很好的应用；在新疆棉花和西红柿等经济作物、大中城市周边都市农业和设施农业中，微灌技术也得到了大量的推广应用。目前，随着滴灌质高价低产品的研制成功，滴灌技术已开始应用于大田粮食作物。黑龙江省大庆市自2007年开始将滴灌结合覆膜技术应用于玉米，截至2010年，推广面积已达近100万亩（6.67万hm2），并取得了显著的增产、节水效益。在东北别的地方、西北地区也已开始将滴灌技术应用于大田粮食作物。内蒙古赤峰市2011年拟推广玉米膜下滴灌面积100万亩（6.67万hm2），5年计划推广500万亩（33.3万hm2）。河北等地也已开始做滴灌技术用于小麦的灌溉试验。

  1996年以来，通过节水灌溉工程建设，我国灌溉水利用系数由“八五”末不足0.40提高到2008年年底的0.483，在灌溉用水总量基本不增加的情况下，农田有效灌溉面积由1995年的7.56亿亩（5040万hm2）增加到2008年的8.48亿亩（5653万hm2）；节水灌溉工程面积占有效灌溉面积的比重由不足30%增加到42%，其中，喷灌、微灌面积达到6106万亩（407万hm2），居世界第二〔美国第一，约2亿亩（1333万hm2）〕，增速居世界第一，有效缓解了全国水资源的供需矛盾。

  20世纪80年代以来，由于发展了近3亿亩（2000万hm2）节水灌溉工程面积，不但用节约出的水增加了灌溉面积，同时，使单位灌溉面积上产出效益明显提高，全国粮食生产能力由3206亿kg增加到约5281亿kg。在占全国耕地面积45%左右的灌溉面积上生产了占全国总产量75%的粮食，提供了占全国总产量80%以上的经济作物和90%以上的蔬菜，确保了中国用世界耕地的9%、世界淡水资源的6%，成功解决占世界22%左右人口吃饭和其他农产品供给的问题。

  1996年以来通过发展节水灌溉，节约的水量除用于新增和改善灌溉面积，提高灌溉保证率外，部分水量提供给生态用水和支持工业及城镇生活用水，取得了显著的社会及生态环境效益。主要体现在：通过发展节水灌溉，减少了灌溉水对农田化肥、农药的淋洗，在提高了农药、化肥使用效率的同时，减轻了其对水体的污染；在北方井灌区，通过发展节水灌溉，亩均用水量大幅度降低，减少了地下水的开采量，保护了地下水环境。

  一是农民投入节水的动力不足。一方面我国人多地少，农民掌握的农业生产土地资源有限，全国农民人均耕地仅1亩多（0.067hm2）；有些地方人均耕地不足0.5亩（0.033hm2）；灌溉水价偏低，每立方米仅几分钱，以亩均节水100m3计，靠节水每亩只节省几元钱水费，而节水灌溉工程建设投资少则几百元，多则上千元，导致农民投入节水积极性不高；另一方面，目前，从事农业生产的大部分是妇女、老人，对新技术掌握有一定的困难；种植业在大部分地区已不是农民的主要收入来源，农民对农业种植投入积极性不高；节水灌溉工程运行维护经费较高，对农民来说是一笔不小的支出。

  二是灌区管理单位节水动力不足。灌区管理单位性质大部分是事业编制，企业管理。管理人员的收入主要靠“卖”水，水卖得越多，收入就越多，变相鼓励了灌区管理单位多卖水。管理单位节水积极性不高的原因显而易见。

  三是各级政府节水动力不足。农业比较效益低，对GDP的贡献率不断下降，在一些经济发达地区，农业产值占全社会经济总值的比例已降到3%~5%，农业已不是各级政府关注的焦点和重点。对地方政府缺乏节水绩效考评机制。尽管近几年来，中央多次在重要会议和文件中，强调全力发展节水灌溉的重要性，但由于缺乏具体的考评机制和具体指标，地方政府投入节水的积极性并不高。整个节水国家意志在地方政府中没有具体体现。

  一是未建立起严格的农业用水“总量控制、定额管理”制度，对浪费灌溉用水的行为缺乏制度约束和设施衡量。主要体现为：实现按亩收费，缺乏量测设施，也没有可依据的灌溉用水定额指标，大部分灌区还没有实现最严格的水资源管理必要的基础条件。二是没有制订完善的节约用水奖励机制。目前，我国大部分地区实行按亩收费，用水多少收费一样，节水效益难以转化为经济效益，缺乏完善的节水转让机制。三是节水灌溉技术一次性投入较大，国家支持发展节水灌溉主要以项目建设为主，对农业有突出贡献的公司、农户、村集体自建节水灌溉工程没有相应的补助政策。

  节水灌溉技术特别是喷微灌节水技术需要土地规模化经营，作物统一种植，而我国现行的土地以联产承包责任制管理为主。农民一家一户，土地条块分割严重，种植结构多样化，难统一。这种经营模式不适宜喷微灌技术推广应用。这种生产关系的矛盾也是阻碍节水灌溉发展，特别是喷微灌技术发展的主要制约因素。

  一是节水灌溉技术推广体系尚不健全，部分乡镇水利站撤并，人员专业素质不高，农民在应用和维护节水灌溉系统时，缺乏及时、有效的技术服务支持；二是产学研联系还不够紧密，简单、适用、高效的技术和产品缺乏，科研成果不能及时转化为生产力；三是灌溉实验站数量不足且发展后劲不够，基础研究工作亟待加强；四是还未建立起节水灌溉行业准入制度，节水灌溉设备质量良莠不齐，制约了节水灌溉技术的推广应用。

  近年，各级、各地编制了不少节水灌溉相关规划，但大部分规划完成后，没有经过审批，未发挥其指导作用。在一些地区，由于缺乏规划指导，片面追求节水增产增收效益，无序地扩大灌溉规模，造成了水资源的过度开发，形成了新的生态环境问题。

  在中央层面上，一是应制订全国性的节水灌溉发展规划，二是应制订节水灌溉重点区域发展专项规划或指导重点地区制订切实可行的专项发展规划，三是指导各地编制好当地的节水灌溉规划，以水定规模，指导各地科学地发展节水灌溉。

  各级政府应制定有效的节水灌溉发展规划。规划编制应以当地水资源和水环境的承载能力为制约，合理确定本地发展规模。以新开水源建设的节水灌溉工程，一定要有经过上一级水利部门主持审查的水资源论证。

  明确规划的法律地位。编制的规划应通过当地人大或政府批准，一经批准，将作为当地发展节水灌溉的法规性文件，以规范当地节水灌溉科学有序发展。

  与考核节能减排指标一样，应在全国范围内制定节水灌溉考核指标，建立科学的节水灌溉考核机制，将规划建设任务进度与节水指标完成情况作为考核各级地方政府，尤其是领导班子绩效的一项重要指标。同时，上一级有关部门应将节水灌溉任务完成情况和政策落实效果作为提供优惠政策与资金倾斜支持的重要依据。

  明确节水灌溉的公益性地位，将其发展纳入财政补助优先安排领域，切实加大投入力度，稳定和拓宽投资渠道。应将推广节水灌溉工程作为水利基础设施建设，纳入各级政府基本建设计划。各级政府在财政预算中应明确用于节水灌溉的投资比例，并逐年有所增加。

  将节水灌溉设备纳入农机购置补贴和农业生产资料综合补贴范围，对设备生产企业实行减免税政策，降低产品成本，提升公司服务水平。

  对企业、种植大户、村集体等自筹资金建设节水灌溉工程时，财政应采取“以奖代补”“先干后补”等方式来进行补助支持；需要贷款扶持时，金融部门应给予长期优惠贷款，财政应进行长期、高贴息扶持。充分调动农民、企业和集体投资节水灌溉的积极性。

  在充分总结各地节水灌溉发展适宜技术和管理模式的基础上，建设一批符合当地实际、各具特色的规模化示范区，探寻区域主导作物和节水灌溉技术模式在不一样的区域的优化组合和不同管理模式，让示范区成为地区节水灌溉发展的辐射点和动力源。

  实施灌溉用水“总量控制、定额管理”是建立节水灌溉约束和激励机制的基础。应将实施“总量控制、定额管理”的基本的建设工作作为今后节水灌溉发展的一项重点工作内容。首先进行试点建设，利用国家节水灌溉示范项目等建设契机，建设完善的灌溉用水量测设施，进行不同作物的灌溉试验研究，为制订节水灌溉约束和补偿政策和机制奠定基础。

  建立健全以基层水利和农业服务组织为主体，高等学校、科研单位和企业广泛参与，政府扶持和市场引导相结合的节水灌溉技术推广服务体系。培养农民、大户和企业从事节水灌溉技术管理的专门人才。以全国中心和重点灌溉试验站为龙头，积极开展灌溉试验工作，为“总量控制，定额管理”的实施做好技术储备。

  完善农业节水有关政策和管理办法，使农业节水的具体政策更加明确，且具有可操作性。健全节水灌溉技术标准体系和节水灌溉指标评价体系，逐步实现节水灌溉工程建设与管理的科学化、制度化和标准化。